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健全人大專題詢問規范化、制度化、常態化機制的對策研究

 
2019-12-30 15:32:00   來源:《公民與法治》第24期   作者:黃蘭松 張升忠    

  詢問權是監督法賦予各級人大常委會的一項重要職權,是人大監督“一府一委兩院”的重要形式。人大的詢問,是人大法定監督權的一種外化載體,是國家權力機關依法進行監督的莊嚴之問。專題詢問的法理依據來源于詢問權,與詢問相比,專題詢問的主題更加集中,監督更有針對性。開展專題詢問既有利于增強人大監督的主動性、針對性、糾偏性和約束性,有效整合監督資源,增強監督實效,也有利于督促“一府一委兩院”研究解決工作中的重大問題,強化“一府一委兩院”及政府有關部門的履職責任,促使其更好地依法行政、公正司法,用好手中的權力。近年來,在全國人大的示范下,專題詢問在各地人大紛紛“問”起來了,取得了明顯的成效。充分發揮專題詢問的監督作用,需要以銳意進取的改革精神,在法律的框架內勇于探索,不斷完善工作流程、創新詢問方式、拓展詢問范圍、優化詢問內容、增強詢問效果,推動人大監督工作與時俱進。

  當前專題詢問工作存在的主要問題

  目前,盡管各級人大常委會普遍開展了專題詢問,取得了明顯成效,但也要清醒地看到,專題詢問無論是在內容形式上、程序規則上,還是方式方法上、理論研究上都不夠系統完善,仍存在不愿問、不敢問、不善問、不會問等諸多不足與薄弱環節,還有很大的提升空間。

  一、認識程度不夠高,不愿“多問”

  由于監督法等法律未對詢問的內涵作出具體界定,更沒納入專題詢問,以致在實踐中產生一些誤解。一些地方人大沒有把詢問作為推動實際問題的解決、發揮人大監督實效的重要利器,對專題詢問工作思想上不重視,行動上不積極,認為專題詢問只是人大常委會組成人員隨便問問,一問一答,很難解決實際問題,所以不愿“多問”;有的認為詢問權同質詢權等其他一些剛性監督手段一樣,只能裝點人大監督工作門面,難以真正發揮實效;有的抱著多一事不如少一事的心態,一年安排不了一次專題詢問,有的甚至更少。

  二、主體意識不夠強,不敢“深問”

  一些地方人大認為政府的重要工作多由黨委決定,詢問多了會影響同黨委的關系,對專題詢問不積極不主動,存在畏難情緒,在行使詢問權過程中只是簡單歸納幾個問題,象征性地詢問一下,不敢充分行使詢問權。一些人大常委會組成人員履職行權的意識不強,明知自己肩負著詢問職責,卻沒有把人大之“問”、坦率提問、一問到底當成是代行民意、實施監督的法律權力,擔心開展專題詢問是在“找茬”,會影響人大同“一府一委兩院”的關系;有的瞻前顧后、畏首畏尾,缺乏詢問的勇氣和信心,即使“問”了,也不敢提出尖銳的、實質性的問題。另外,有的“一府一委兩院”對人大行使詢問權缺少理解,在思想上不情愿、行動上不積極,有的甚至變相抵觸不配合,答非所問,也加重了人大常委會組成人員不敢行使詢問權的心理負擔。

  三、工作機制不健全,不善“詢問”

  有的地方人大只是簡單“復制”全國人大常委會的做法,沒有結合本地實際進行探索創新,沒有充分發揮詢問權的作用。有的地方人大迫于形勢壓力開展了專題詢問,卻沒有在詢問的策劃組織、提問督辦、增強效果上下功夫,只是走走過場,擺擺樣子,追求場面熱鬧,讓社會和公眾了解一下人大監督工作的“新花樣”,“光打雷、不下雨”。不少地方開展專題詢問還處于摸索階段,工作經驗不足,沒有制定專題詢問辦法,問什么、怎么問、怎么答尚無章可循,操作程序不規范,收效不大。有的因為專題詢問相對于“質詢”監督力度小、操作靈活、容易實行,而在組織中過于隨意、靈活過度。有的專題詢問針對性不強、互動性不高、實效性不夠,出現彩排、預演、對口型、念臺詞等形式主義現象。

  四、素質結構不匹配,不會“提問”

  一些地方人大常委會對組成人員的培訓工作很重視,但在培訓中對為什么要使用詢問權、如何使用詢問權卻往往一帶而過,講得不深不透,人大常委會組成人員聽了一知半解,概念不清、程序不明、不得要領。另外,人大常委會組成人員平時也很少能看到有關詢問的學習材料,不少人大常委會組成人員不會使用詢問這一監督手段。一些地方人大常委會組成人員在結構、素質上存在一些薄弱環節,有的把“人大常委會組成人員”當作“榮譽稱號”,只滿足于享受政治待遇,不愿為人民行使國家權力,當“啞巴代表”;有的人大常委會組成人員詢問抓不住重點和關鍵,提問題不痛不癢,或隨聲附和,或很少發言,影響了專題詢問的有效開展。

  深化人大專題詢問工作的對策建議

  如何行使好詢問權,使專題詢問成為增強人大監督實效的杠桿,不僅需要政治膽識,而且需要政治智慧,不僅需要制定更具操作性的實施細則,科學“選題”,精心組織,而且需要勇敢“發聲”,大膽“發問”,“問”出真情,“督”出實效,真正做到常詢問、有答復、有結果,不斷提升專題詢問的規范化、制度化、常態化水平,不斷提高人大監督的法定性、權威性、莊嚴性。

  一、提高認識,突出“為啥問”

  一是強化教育,著力解決“不愿問、不敢問”的問題。組織人大常委會組成人員認真學習相關法律法規,從法理和實踐的角度明確開展專題詢問的合法性和可行性,深化對專題詢問性質、目的和作用的認識,充分認識到詢問權是法律賦予人大的一項重要監督職權,開展專題詢問是法律的要求、人民的期盼、人大代表的呼聲,也是推動“一府一委兩院”改進工作的需要。推進專題詢問常態化,既可以深度了解政情社情,提高議政質量,也可以對被詢問者施加一定壓力,敦促有關方面加強和改進工作,還有利于提升人大的主體地位和權威形象。

  二是強化培訓,著力解決“不會問、不善問”的問題。專題詢問作為一種法定監督方式,具有議題更突出、組織性更強、集中性更高、公開性更廣、實效性更強的特點,需要注重法定性和程序性,要通過模擬訓練、專題講座等方式,幫助人大常委會組成人員掌握專題詢問程序和方法,搞清楚“問什么、怎么問”等問題,正確使用、善于運用,確保專題詢問取得應有效果,使人大監督工作更加深入、扎實、有效。

  二、多選議題,突出“常態問”

  一是拓展詢問概念外延進行“常態問”。目前,各地的專題詢問工作辦法中普遍將專題詢問的概念概括為:人大常委會組成人員在審議議案和有關報告時,對不了解或者不理解的問題,可以向有關國家機關提出詢問。根據憲法第三條“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”的規定和監督法第九條有關人大常委會根據執法檢查、調研中發現的突出問題、人大代表和人民來信來訪集中反映的問題,確定聽取和審議專項工作報告的議題的精神,應將專題詢問的外延拓展為:人大常委會針對某一特定問題或工作領域相關情況即可進行專題詢問。

  二是拓展議題提出方式進行“常態問”。目前,各地的專題詢問工作辦法中普遍規定:每年年底前由人大專門委員會和常委會工作機構提出專題詢問計劃,確定后列入常委會工作要點,這樣就限制了對年中發生的重大問題進行專題詢問的渠道。為此,應將專題詢問的提出方式拓展為:除年初確定的議題外,人大常委會組成人員在年中視察調研時發現新的重要問題或群眾反映強烈的問題后,也可以提出臨時專題詢問建議,進一步調動某一領域情況熟、有造詣的專家跟蹤研究政府工作的積極性,提高監督的針對性,使專題詢問成為一個常態化的監督方式。

  三是拓展詢問選題范圍進行“常態問”。一方面,要“逢會必問”。在人大常委會全體會議上,組成人員聽取有關議案和報告后,只要有不明白不清楚的內容,當場向“一府一委兩院”提出詢問,為做好審議打好基礎。另一方面,要“找議題問”。堅持問題導向,從黨委作出決策、政府著力推進、群眾普遍關注的重大事項中尋找議題,從那些經過努力可以解決并具有傾向性、苗頭性、緊迫性的問題中尋找議題,把涉及改革難度大、存在問題多、社會關注度高、關系群眾切身利益的事項作為選題的重點,使專題詢問的議題更具針對性和可行性,做到問大事、問要事、問難事,通過專題詢問真正解決問題、推動工作、促進發展。

  三、精心組織,突出“靈活問”

  一是創新承辦主體。專題詢問不僅可以在人大常委會會議上進行,也可由人大常委會委托有關專門委員會組織進行,大的問題上人大常委會會議,小的問題由專門委員會組織,更加靈活地監督“一府一委兩院”,促進工作。其根據是人大專門委員會和人大常委會一樣都是通過本級人民代表大會選舉產生,依法設立的,是協助本級人民代表大會及其常委會依法行使職權的法定機構。人大常委會委托有關專門委員會,對一些專業性比較強的議題進行專題詢問,既能對議題挖深問透,促進問題解決,又可以縮小影響范圍,方便“一府一委兩院”做好應詢組織工作。

  二是優化組織形式。專題詢問不僅可以在人大常委會聯組會議上進行,也可以在分組會議上進行,重大問題上聯組會,一般問題上分組會,這樣不僅可以增加專題詢問的數量,也可以讓更多的人大常委會組成人員從多個角度提出問題,為全面了解情況,提高審議質量打好基礎。

  三是精選詢問人員。為保障詢問工作順利開展,在詢問人員的組合上,應選擇基本情況熟、參與意識強、專業水平高的人大常委會組成人員,并對詢問問題進行精心梳理,準確把握詢問切入點,細化詢問問題提綱,并形成周密的詢問工作方案。

  四、完善程序,突出“規范問”

  一是細化詢問流程。對詢問議題的產生途徑、主要內容,詢問前的準備步驟,詢問中對詢問人和答問人的要求,詢問后的意見督辦及信息公開等都要作出詳細的規定,確保專題詢問環環相扣,周密順暢。

  二是深化問前調研。精心制定詢問調研方案,通過開座談會、問卷調查、明查暗訪、聽取匯報、查閱資料、走訪群眾等方式,深入基層群眾,扎實開展調查研究,了解掌握真實情況,發現不足和問題,形成有深度、有力度的專題調研報告,為專題詢問的開展提供詳實的材料,為會議詢問做好準備。

  三是優化溝通方式。確定專題詢問計劃后,要及時將有關事項通知人大常委會組成人員和被詢問機關,但不告知“一府一委兩院”要求回答的具體問題,不僅可以有效避免走過場,更便于在具體操作中能結合工作實際,確定通知內容的多與少,粗與細,確保專題詢問真問真答、不走過場。另外,在專題詢問前,可召集有關部門召開協調會,介紹專題詢問目的意義、詢問大體范圍、會議議程等內容,并對如何答問等提出建議和要求,達成共識,營造有利于詢問的寬松環境。

  四是發揮專家作用。建立專題詢問專家庫,對一些專業性強、組成人員沒有精力深入調研的議題,可組成專家組,在專題詢問開展前進行專門調研,深入一線、深入群眾,掌握第一手材料,切實把情況摸透,把問題找準。在召開聯組或分組等專題詢問會議時,邀請專家組的同志以第三方的身份列席會議,當“一府一委兩院”匯報的有關情況不全、不實、不準時,請專家組現場進行補充或更正,真正把存在的問題說清楚、把問題產生的原因理清楚,為徹底解決問題奠定堅實基礎。

  五、創新方式,突出“怎么問”

  一是緊扣主題“問”。專題詢問采取一問一答的方式進行。提出詢問應征得主持人同意,在詢問議題范圍內詢問。詢問人提出的問題應緊扣議題,突出“精”“深”“專”,堅持原則、重點突出,開門見山、直奔主題,敢于碰硬、切中要害。對于重要問題,不僅要求答問人提出解決方案,而且要求明確具體時限,現場進行表態。

  二是一追到底“問”。詢問人如對回答情況不滿意,可以連續追問、句句較真。追問比第一次詢問更有力度,更能體現詢問人要徹底把問題搞清楚的執著精神。對于有的被詢問人有意避開主題,找客觀理由時,應當即打斷,要求其直面問題,提出具體解決辦法。同時,順藤摸瓜,直指問題根源,刨根問底。

  三是擴大范圍“問”。其他人大常委會組成人員、列席會議的專門委員會委員和人大代表要求提問的,經主持人同意,也可就同一問題補充詢問一次,但問題已經作出回答的,不應再次詢問。通過賦予人大代表的詢問權,使專題詢問人的范圍不僅僅局限于人大常委會組成人員,更加科學廣泛,有效保障代表的詢問權利。

  六、盯住效果,突出“跟蹤問”

  一是抓好滿意度測評。專題詢問結束時,對專題詢問情況進行滿意度測評,并形成制度化、常態化。主任會議認為必要時,可以決定將專題詢問意見研究處理情況報告提請人大常委會會議審議,就專題詢問情況進行滿意度測評或者作出決議、決定。

  二是抓好跟蹤督辦。人大相關專門委員會或常委會相關工作機構應當對專題詢問意見研究處理和整改情況進行跟蹤監督,對被詢問機關在詢問答復中提出的具體事項進行重點督辦,直到有關事項得到解決。

  三是抓好責任追究。被詢問機關對專題詢問意見落實不力、工作不到位的,人大常委會可依法啟動質詢、特定問題調查等監督手段督促落實,真正促使相關問題得到解決。如有必要,可以對專題詢問的問題辦理和落實情況進行再次詢問,切實把專題詢問的問題抓到底、抓出成效。

  七、加大宣傳,突出“知曉問”

  一是堅持公開透明。要及時將專題詢問的工作計劃、報告或議案、審議意見、“一府一委兩院”研究處理審議意見情況的報告等向社會公布,聯組會議可以圖文形式在網上直播或電視直播,或專門制作專題片,在電視臺播出,及時向社會公開,使廣大群眾能第一時間了解到專題詢問的具體情況,把專題詢問活動置于公眾和社會監督之下。

  二是拓展深度廣度。做好新聞宣傳工作是增強專題詢問實效的有效手段。要以專題詢問為切入點,對相關報告議案的審議及審議之前的調研、座談、聽取匯報等工作進行連續報道;對熱點難點問題和典型事例進行深度報道,努力營造人民群眾關心關注的良好氛圍,使專題詢問更富有影響力和推動力。

  三是把握輿論導向。對敏感問題的報道要認真把關,引導社會輿論對專題詢問的方式、內容、效果作出正確解讀、客觀評論,防止出現誤解、誤讀、誤評,充分反映人大認真履行職責、積極促進工作的新進展新業績,努力營造推動人民代表大會制度與時俱進、推動國家治理體系和治理能力現代化的輿論氛圍。

  總之,要通過深化認識、精心策劃、周密組織、精準發問、強化督辦等措施,使每次專題詢問都能面對面、硬碰硬、實打實,既充分展示詢問人精心提問、連續追問的高超水平和聰明智慧,也充分表達詢問人依法履職行權、積極獻計獻策的莊嚴責任和政治膽識,既是對改革發展民生等工作的一次大問底、大鼓勁、大會診,也是一次對相關部門和單位的再協調、再動員、再發力,還是專題詢問的一次新籌劃、新提升、新樣本,不斷提升人大監督的科學性、權威性、實效性,推動人大監督工作再上新臺階。

責編:檀旭濤
 
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