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關于縣級以上地方人大及其常委會需要厘清的十個問題

 
2019-12-30 9:50:18   來源:燕趙人民代表網   作者:張天科    

  關于縣級以上地方人大及其常委會需要厘清的十個問題

  目前,在縣級以上地方人大日常工作中,還存在一些不太明確和需要厘清的問題。

  一、地方人大及其常委會召開會議的時間和會期如何確定? 對于縣級以上各級人代會和人大常委會到底應該安排在何時舉行、常委會是在單月還是雙月召開?現行法律沒有明確規定。依照慣例和常規,地方各級人民代表大會則多安排在每年1—2月份召開,一般是要求鄉鎮人代會先開,再召開縣區和地市級人代會,而后是省級人代會,會期安排為1—2天、3—5天、5—7天不等。地方各級人大常委會會議間隔時間法定的必須是兩個月,具體安排在單月還是雙月根據實際情況而定,會期安排一般為3—5天。考慮到每年審議政府財政預決算和國民經濟計劃執行以及代表意見建議辦理一般以半年為限、到六月底才有結果,所以地方人大常委會可安排在單月、一般在當月中下旬舉行,會期最少應不低于2天。

  二、地方各級人大及其常委會議到底應該由誰來主持?

  目前,對于地方各級人大及其常委會議到底應該由誰來主持,頗有爭議。從法理上講,各級人代會預備會議由本級人大常委會主持,正式會議由大會主席團主持;人大常委會會議應該由常委會主任負責召集和主持,受主任會議委托,人大常委會副主任也可主持人大常委會議。從實踐上看,大會主席團或主任會議成員輪流主持人大及其常委會會議更能體現人大的本質特征,更符合人大工作的實際。

  三、“一府兩院”向人大及其常委會報告工作的主體資格是誰?

  根據地方組織法和監督法的有關規定,縣級以上的地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院在本級人民代表大會和閉會期間,對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。同時明確本級人民政府的專項工作報告由人民政府負責人或者人民政府委托的部門主要負責人向常務委員會會議報告;人民法院、人民檢察院的專項工作報告由人民法院院長、人民檢察院檢察長或者受其委托的副院長、副檢察長向本級人大常務委員會報告。也就是說,只有依法經過人大及其常委會選舉和任命的“一府兩院”和人民政府委托的部門主要負責人才有資格向人大及其常務委員會會議報告工作,其他人員沒有資格,未經人大許可,不能向人大常委會報告工作。

  四、企業負責人能否列席本級人代會和人大常委會?

  時下,對于企業負責人能否列席本級人代會或人大常委會尚無任何法律依據及制度規定。原則上不是人大代表未經人大邀請不能出席本級人代會或列席本級人大常委會;同級人大及其常委會也無權決定企業負責人列席本級人代會和人大常委會。因為按照地方組織法規定和人大相關制度要求,縣級以上的地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長,鄉級的人民政府領導人員,不是人大代表的,可以列席本級人民代表大會會議;縣級以上的其他有關機關、團體負責人,經本級人大常委會決定,可以列席本級人民代表大會或者常務委員會會議。很明顯,企業負責人不是現行法律和人大制度規定要求列席本級人代會或列席本級人大常委會的法定人員。因此,不能列席本級人代會和人大常委會。

  五、每次人代會都要成立臨時黨委嗎?

  這里需要說明的是在人代會上成立臨時黨委不是法律規定和必須的。也就是說,各級召開人代會時應該不應該成立臨時黨委并不是法定的,更不是人代會的題中應有之義。當然,如果有換屆選舉任務,黨委組織部門認為有必要,可以在召開人代會時成立臨時黨委,有利于加強黨對人大工作領導,統一黨員代表思想,體現組織意圖,保證選舉成功。一般情況下,人代會臨時黨委意義不大,沒不要成立。因此,不能把人代會成立臨時黨委作為必須任務,更不能每次召開人代會都將此內容列入人代會的會議日程進行安排,有悖人民代表大會本意和法律尊嚴。

  六、每次召開人代會都要重新選舉主席團嗎?

  根據有關法律規定和地方人大議事規則的要求,每次召開人民代表大會會議都要選舉主席團。這是因為人民代表大會主席團是人民代表大會會議的領導機構,召集人代會必須在大會主席團的組織領導下、由大會主席團負責主持會議,依法都應經過會議選舉產生,方可行使大會職權。也就是說,地方人民代表大會舉行會議的時候,都應依法選舉大會主席團,由大會選舉產生的主席團主持會議,才合法有效。況且,縣級以上地方人民代表大會一屆五年,主席團成員不可能固定不變。中間隨著人員變化、出現空缺,或影響會議召開,則有必要對大會主席團人員作出調整,并依法提請本級人民代表大會重新選舉。

  七、地方人代會依法應是聽取和審查還是聽取和審議?

  首先應明確,"聽取和審查"是我國現行相關法律法規對人代會職權的明確規定和要求。根據我國憲法第九十九條規定,縣級以上的地方各級人民代表大會“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”。地方組織法第八條規定,縣級以上地方各級人民代表大會“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”、“聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告”、“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”。可見,法律規定的人代會職權是“聽取和審查,”而不是“聽取和審議。”也就是說,人代會的法定職權是“審查報告,”而不是“審議報告。”再從人大工作的實踐看,凡是提交人代會聽取審查的事項,一般都要作出予以批準或不批準的決議或決定。如縣級以上人民政府提請人代會關于年度本級財政預算和國民經濟與社會發展計劃(草案),只有經過大會財政預算和經濟計劃審查委員會審查,提交大會通過,才能依法批準。而僅通過“聽取審議”,得到的結果只能是“審議通過,”不可能是“審查批準。”由此可見,人代會的職權法定的是“聽取和審查,”不是“聽取和審議。”“聽取和審議”是對代表的履職要求,不是對人代會的職權要求。因此,不能人為地把"聽取和審查"相關報告直接改為“聽取和審議”相關報告,以“聽取和審議”代替"聽取和審查"明顯有違法律本意,并不正確。

  八、地方“法檢兩院”依法有權向本級人大及其常委會提出議案嗎?

  可以。雖然現行的組織法第十八條和四十六只是規定,地方各級人民代表大會舉行會議的時候,主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府,可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案;縣級以上的地方人民代表大會常務委員會主任會議可以向本級人民代表大會常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內的議案,縣級以上的地方人民政府,人民代表大會各專門委員會向本級人民代表大會常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內的議案,似乎對縣級以上的“法檢兩院”向本級人民代表大會及其常務委員會提出議案并未規定和要求。但翻閱全國人民代表大會議事規則笫二章議案的提出和審議第二十一條之規定,主席團,全國人民代表大會常務委員會,全國人民代表大會各專門委員會,國務院,中央軍事委員會,最高人民法院,最高人民檢察院,可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權范圍內的議案,由主席團決定列入會議議程。全國人大常委會議事規則第三章第十一條更是明確規定,全國人大專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院可以提出議案,由委員長會議決定列入會議議程進行審議,或者先交有關的專門委員會審議、提出報告,再決定列入常委會會議。再從縣級以上人大及其常委會工作的實踐看,政府和“法檢兩院”院長由人大選舉產生,而副職的任免以及撤職罷免則由政府行政“一把手”和“法檢兩院”院長以書面形式提請本級人大常委會依法決定,實質上這就是向本級人大常委會提出有關人事任免案,也叫議案。同時當下無論是各省市制定的實施監督法辦法,人民代表大及其常務委員會議事規則,還是縣級以上人大及其常委會關于辦理代表議案和建議、批評、意見的規定均明確,人民代表大會代表十人以上聯名、常委會組成人員三人以上聯名,本級人民政府、人民法院、人民檢察院可以向本級人民代表大及其常務委員會提出屬于職權范圍內的議案,再由大會主席團、常委會主會議審議決定,提交會議表決。由此可見,“法檢兩院”依法有權向本級人大及其常委會提出議案,是有充分的法理依據的,況且這種模式和做法已運作多年,實踐證明切實可行,并無不妥之處。因此,“法檢兩院”不僅依法有權向本級人大及其常委會提出議案,也完全可以向本級人民代表大及其常務委員會提出屬于職權范圍內的議案。

  九、代表建議辦理情況報告能在人代會上票決測評嗎?

  對代表建議辦理情況報告能否在人代會上票決測評,現行的法律政策沒有規定和要求。一般來說,代表建議具體辦理結果只要得到所提代表認可即可,不宜再提交人代會上由全體代表一一票決測評。當然,將代表建議辦理情況報告提交大會票決測評并不違法,目的是為了督促有關方面把代表意見建議辦的更好,推動“一府一委兩院”工作,促進依法行政、依法監察和公正司法,彰顯人大監督權威。因此,各級人大認為有必要,就可以把聽取代表建議辦理情況的報告列入人代會議程、并對辦理結果由全體代表進行無記名票決測評。但這里需要指出的是,要在人代會上對代表建議辦理情況報告進行滿意度票決測評,事先必須列入人大會議議程,提請全體代表表決通過方可進行無記名投票表決。同時需要強調的是在人代會上票決測評只是對代表建議辦理情況報告提請會議統一表決,而不是對所有代表建議辦理結果逐一進行表決。

  十、人代會期間能同時套開人大常委會嗎?

  原則上不能。因為人大及其常委會的性質地位、作用發揮不同,運作方式不同。目前,地方各級人民代表大會和人大常委會都是以會議的形式存在,各有各的運行規則。人大一般每年開一次會議,大多安排在年初;而人大常委會則是每兩個月至少召開一次,常委會議普遍安排在人大閉會期召開。同時法定的人代會是國家權力機關在大會期間依法行使職權,代表人民參與管理國家事務,實現權力運行;而人大常委會作為本級人民代表大會的常設工作機構,法定的是在閉會期間運轉,會議期間雖有召集人代會、向人大報告工作和向大會提出議案的權力,但必須在大會的統一安排和大會主席團的組織領導下,嚴格依法辦事,對人大負責,接受人大監督,保證人代會的順利進行;而不是超越職權范圍,,任意套開常委會,干擾影響人代會,沖淡會議主題,偏離工作方向。法律絕對不會允許人代會和人大常委會同時開會、同時議事決策情況的出現。很明顯,人代會期間同時安排召開人大常委會不僅有違立法本意,破壞各自的運行規則,導致人大權力地位下降;而且多頭開會,節外生枝,勢必造成行權沖突,易造成混亂局面,有損人大權威,會產生負面影響,決不可權。因此,人代會期間,未經人大許可,不能隨意虛張權力,超越職權范圍,套開人大常委會和人大爭權,凌駕于人大國家權力之上。否則,會議召開的程序是非法的,議決的事項也是無效的。如果人代會期間執意發生同時套開人大常委會的情況,各級人大依法有權撤銷本級人大常委會不適當的決議、決議,并有權糾正其不法行為。所以,人代會期間不能同時召開人大常委會。即便在召開人大會時,遇到突發情況,政府臨時動議需要提交人大議決,依法理應提交人代會由主席團會議審定,因為人代會期間的組織領導機構是大會主席團,而非本級人大常委會。

責編:陶影
 
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